民革湖南省委会关于湖南省民间社团组织(NGO)帮助弱势群体的作用与现状的调研报告
 
        编者按：为了促进湖南民间社团更好地为弱势群体服务，为了了解湖南省民间社团组织目前运行的基本情况，尤其关注在为弱势群体服务方面的作用，为湖南省政府、湖南省民政厅、社团管理加强行业管理、制定政策提供可靠依据，为湖南省社团发展提供更好的外部环境，民革湖南省委会针对湖南省的公益性民间组织(简称NGO)比较薄弱的实际，提出了加大对国内外先进NGO的引进力度、加大对本土NGO发展的资金支持、出台 NGO捐赠免税政策、加强和完善省民间组织管理局的职能、放宽NGO登记制度、规范捐赠行为、加强与国内外NGO的合作与交流、加大媒体对NGO的宣传力度、扩大NGO在省内的影响力等建议。
        2004年，民革湖南省委向省委、省政府提交了重点调研课题报告《发挥公益性民间组织的作用为我省弱势群体服务》，2005年民革湖南省委将该报告成果转化为提案《发挥公益性民间组织的作用为我省弱势群体服务》在湖南省政协九届三次会议上作了大会发言，得到了中共湖南省委、湖南省人民政府的高度重视。中共湖南省委书记、湖南省人大常委会主任杨正午、中共湖南省委副书记、湖南省人民政府省长周伯华、中共湖南省委副书记、湖南省人民政府常务副省长于幼军作了重要批示。新浪网、红网、湖南电视台、湖南日报、三湘都市报、东方新报、湘声报等省内外主流媒体对此都作了连续跟进报道。
        切实解决弱势群体的困难，积极帮助他们发展，是我省保持经济与社会协调、稳定、健康发展的重大问题，也是贯彻落实党的十六届四中全会提出的构建物质文明、政治文明、精神文明、和谐社会“四位一体”总体目标的重要举措。当前，随着社会主义市场经济体制的不断健全，特别是加入WTO后，在经济转轨、社会转型过程中，社会各阶层出现了新变化，社会弱势群体在成员成分、数量规模、弱势程度等方面呈现出不同于以往的态势。在帮助弱势群体方面，传统的做法是政府全面包揽，自我解决，这样政府的压力很大。如何改革传统方式，构建行之有效的现代模式，成为当今解决弱势群体问题的一个刻不容缓的问题。NGO(国外称非政府组织，国内称公益性民间组织)在这方面具有十分重要的作用，它可以弥补国家与社会、政府与市场、经济与社会在可持续发展中的不足，使“小政府、大社会”成为可能，使和谐社会易于构建，是协调政府、市场与老百姓利益的不可或缺的中间力量。为了解我省NGO为弱势群体服务的情况，省民革、省民政厅组织专家、学者组成专门调研组，深入香港、云南、陕西、上海、北京以及湖南各地市进行深入细致调研。我们认为，规范和扶持NGO的发展，切实发挥他们在帮助我省弱势群体中的积极作用，对解决我省弱势群体问题具有重大的作用。
        一、NGO在服务弱势群体方面的作用
        NGO是由公民自愿组成，依法登记并按照章程开展活动的非营利性组织，是一种公益性民间组织。NGO对弱势群体的帮助，不是简单的救助，而是通过助人自助，能力成长的模式，无偿为弱势群体服务，帮助他们树立信心，获得自立、自主和可持续发展的能力，利用本地资源脱贫致富。其作用主要表现在：
        1、NGO以社会弱势群体为服务对象，组织义工和专业社会工作者帮助弱势群体，反映他们的需求，帮助他们解决实际困难，承接了在社会转型过程中政府部门和企事业单位转移出来的部分职能，在维护社会稳定，增进社会福利，促进社会公平，倡导社会道德建设等方面起到重大的作用。
        2、NGO在扶助弱势群体方面具有灵活性、前瞻性、多样性、人性化、专业化特点。NGO能深入基层，贴近最贫困的人口，灵活地为弱势群体服务，探索扶助最贫困人口的新模式。
        3、NGO的中介性特点，有利于协调政府、市场与老百姓之间的关系。
        4、NGO在提供社会服务、满足社会需求等方面是通过自律、志愿服务等实现的，自我管理，自我约束，具有较强的社会参与性。
        5、NGO有宽阔的就业渠道。目前NGO从业人员世界平均水平为占服务业人数的10%，相当于公共部门就业人数的27%。随着NGO组织的不断发展，其就业前景将更加广阔。
        二、国内外NGO的状况
        从20世纪70年代开始，NGO在世界各地得到了蓬勃发展，主要在帮助弱势群体、开展人道服务、促进基层社会发展等方面开展活动。
        美国的NGO有50多年的发展史，现约有114万个，已成为美国社会发展的基石，成为介于政府和企业之间，均衡各方利益的代表。在英国，NGO被称为“志愿部门”或慈善组织，在整个国民经济中举足轻重。德国约有45%的成年人是NGO成员。同是发展中国家的印度，NGO发展也十分迅速，在推进印度经济改革、扶助贫困人口方面的作用明显。通过NGO，印度古吉拉特邦进行水利资源管理改革，将以前纯粹的政府管理改为农民参与式管理，解决了诸如水资源分配不公、收水费难等许多以前令政府头疼的问题；“喀拉拉民众科学运动组织”在印度喀拉拉邦开展全民识字运动，3年内动员了30万义工参与活动，使该邦95%的孩子完成了7年教育。
        我国香港地区的N60也十分发达。香港的各项社会福利服务主要由NGO承担。去年年底印度洋地区发生海啸后，香港居民捐款达7亿港币，主要是通过NGO募集。据香港福利署负责人估计，政府供给的服务量大约占10—15%，其余85—90%都由非政府组织供给。
        近年来，北京、上海、云南、陕西等地的N60得到很大发展，对当地社会经济的发展和稳定起到较好的作用。
        三、我省NGO的现状及存在的问题
        我省是人口大省，也是农业大省。全省有4500万农村人口，占全省总人口的68%，有38个扶贫县，1920.67万人，占全省人口30.3%。2003年，城镇登记失业人员31.4万，残疾人313万。2004年领取低保金的有136万人。到2003年，全省65岁以上的老年人口556.2万人，占全省总人口的8.36%。此外，还有如吸毒者、偏差青少年等问题人群。我省要维持健康、稳定、协调发展，构建和谐社会，切实解决好困难群众、弱势群体、问题人群问题是一个不容回避的问题。
        近年来，我省的NGO虽有进步，但与社会的需求还有很大差距，特别是在引进国外NGO和发展本土NGO方面比较薄弱。目前全省在民政部门注册的各类社团有6000多个，但多是学术性、行业性、专业性社团，真正意义上的公益性NGO为数不多，国际性的有ICC(国际关心中国慈善组织)，全国性的有“爱慧”，全省性的有省慈善总会、省社会工作协会，省青少年发展基金会、省佛教基金会、省红十字会等，地方性的主要有各地市的慈善会、红十字会以及民间团体。这些组织为解决我省弱势群体困难问题作出了一定的贡献。如省慈善总会募集2亿元，为省内11000名特困对象发放“慈善医疗资助卡”，免费矫治贫困唇腭裂患者4925名，资助贫困大学生600名等。省红十字会引进欧盟援助经费，在贫困地区开展农村健康教育、建生态旱厕，组织为东南亚海啸灾民捐款活动等。省青少年发展基金会实施“希望工程”，累计筹措资金3亿元，资助失学儿童30多万名，援建希望小学1000多所。省社工协会面向城市、农村开展社区服务，其开展的戒除网瘾服务被评为“湖南省十大公益事件”之一。
        总的说来，我省NGO在帮助弱势群体方面发挥了积极作用，尤其是在争取境外资金和专业服务上很有特色，对稳定社会秩序、促进社会协调发展作出了一定的贡献，但由于规模小，数量少，还没有形成声势，没有形成爱心助人的氛围，没有更多地为政府分担责任和忧愁。主要原因是：
        1、缺乏法规、政策的支持。一是登记管理的法规政策落后于NGO的发展。要有主管部门的审查方能到登记管理机关注册，使一些NGO得不到合法地位而被迫选择工商注册的形式，特别是境外的NGO很难在省内注册，大量帮困资金不能进入我省为弱势群体服务。二是尚无相关法规支持NGO进行合法运作和筹募资金，导致多头劝捐现象，影响捐赠者向NGO捐赠的热情，不利于形成良好的募捐环境。三是缺乏相应的捐赠免税政策。在美国，NGO除每年向政府递交一份免税申请表外，不用交任何税费。上海、杭州等地也实施了社会各界慈善捐赠一律税前列支的政策。
        2、人事制度没有放开。大多数NGO类似于一个政府部门，没有自主的人事权，人员的流动控制很严，那些有能力、有爱心的人士较难进入此领域。
        3、NGO自身工作目标不明确，职责不具体，导致部分弱势群体被重复救助而部分弱势群体无人问津。缺乏有效财务监督机制，公众对自己所捐财物去向有所怀疑。
        4、缺乏运作资金、专业化程度低、工作领域窄、缺乏与国际NGO的合作与交流、缺乏工作评估体系。
        5、社会公众捐赠意识不高，媒体宣传力度不大。
        四、对策建议
        促进我省NGO的发展，既要借鉴国内外先进NGO的经验，又要立足我省的实际情况，为此，我们建议：
        1、加大对国内外先进NGO的引进力度，由政府出台相关文件，给予优惠政策，吸引他们来湖南发展。增选部分热心NGO的港澳人士为省政协委员，发挥其资源优势，为解决我省弱势群体问题作出贡献。
        2、加大对本土NGO发展的资金支持。由省委省政府确定每年从政府预算外或财政专项基金中拿出部分作为NGO服务弱势群体的专项资金，也可从福彩资金中提取一定比例用于NGO救助弱势群体。
        3、出台NGO捐赠免税政策，为NGO发展营造一个良好的环境。建议由省政府协调，省税务局、省财政厅具体落实NGO捐赠的相关税收优惠政策，为NGO的发展营造良好发展环境。
        4、加强和完善省民间组织管理局的职能，规范全省NGO的管理。成立相应机构协调NGO的各种资源，具体承办NGO的引进事务。
        5、放宽NGO登记制度，使有心致力于爱心公益事业的力量有自己的平台。
        6、改革NGO人事管理制度，给予NGO自主的人员聘用权。
        7、规范捐赠行为，规定社会募捐的行为主体，遏止多头募捐行为，使民间善款真正用于服务对象。
        8、加大媒体对NGO帮助弱势群体、解决社会问题的宣传力度，扩大NGO在省内的影响力。
        9、加强与国内外先进NGO的合作与交流，学习其先进的运作理念，为发展我省 NGO服务。
        解决弱势群体的困难是一个关系到和谐社会建立和实现我省经济可持续发展的重要问题，发展NGO是解决这一问题重要途径之一。NGO的发展，需要政府及社会各界人士的大力支持，希望社会各界都来关注和支持他们的发展，发挥其积极作用，为我省的弱势群体服务。